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財政部有關(guān)負責人就制定《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》答記者問(wèn)

2022年1月27日 來(lái)源:條法司

  近日,財政部公布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》(財政部令第110號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》),自2022年3月1日起施行。日前,財政部有關(guān)負責人就《辦法》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。 

  問(wèn):請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況。

  答:中央全面深化改革委員會(huì )第五次會(huì )議審議通過(guò)的《深化政府采購制度改革方案》明確提出,規范小額零星采購活動(dòng),提升小額零星采購的便利性。為貫徹落實(shí)《改革方案》要求,促進(jìn)小額零星采購效率和規范的有機統一,財政部研究制定了《辦法》。 

  長(cháng)期以來(lái),在政府采購實(shí)踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求,例如,采購計算機軟件、汽車(chē)維修和加油等。這類(lèi)采購不同于單一項目采購,難以適用現行政府采購法規定的公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判(磋商)、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源等采購方式,目前一般通過(guò)集中采購機構的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購來(lái)實(shí)施。這種做法為小額零星采購活動(dòng)提供了便利,但也因缺乏專(zhuān)門(mén)的制度規范,暴露出一些問(wèn)題,社會(huì )多有反映。比如,有的以資格入圍方式選定供應商,造成市場(chǎng)分割,影響公平競爭;有的搞政府采購專(zhuān)供產(chǎn)品,采購價(jià)格遠超市場(chǎng)價(jià);還有的在設備采購中以本機低價(jià)入圍,后續耗材價(jià)格卻遠超市場(chǎng)價(jià)格。因此,《辦法》借鑒國際經(jīng)驗,明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度,以期從根本上系統性解決相關(guān)問(wèn)題,構筑長(cháng)效機制??紤]到在實(shí)踐中小額零星采購遇到的問(wèn)題可能比較多,框架協(xié)議采購又是一種全新的政府采購方式,為穩步推進(jìn)相關(guān)工作,我們將《辦法》定為暫行辦法,經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后再作進(jìn)一步完善。 

  問(wèn):什么是框架協(xié)議采購方式?哪些情形可以采用框架協(xié)議采購方式?

  答:框架協(xié)議采購方式與其他采購方式相比,主要有以下特點(diǎn):一是適用范圍不同??蚣軈f(xié)議采購適用于多頻次、小額度采購,不適用于單一項目采購。二是程序不同??蚣軈f(xié)議采購具有明顯的兩階段特征,第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過(guò)公開(kāi)征集程序,確定入圍供應商并訂立框架協(xié)議;第二階段由采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。三是供應商范圍不同。采用其他采購方式的,一個(gè)采購包只能確定一名中標(成交)供應商,而框架協(xié)議采購可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應商。 

  《辦法》規定框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括:一是集中采購目錄以?xún)绕纺?,以及與之配套的必要耗材、配件等,采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒(méi)有達到政府采購限額標準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購,也包括納入部門(mén)集中采購范圍的本部門(mén)、本系統有特殊要求的小額零星采購。比如,中央預算單位單筆采購金額小于100萬(wàn)元的計算機、復印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,本部門(mén)、本系統所需的法律、評估、會(huì )計、審計等鑒證咨詢(xún)服務(wù),采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒(méi)有達到政府采購限額標準的。從前期財政部清理違規設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看,采購人在法律、評估、會(huì )計、審計等鑒證咨詢(xún)服務(wù)領(lǐng)域訂立框架協(xié)議的需求比較突出,因此專(zhuān)門(mén)將這類(lèi)服務(wù)中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,為本部門(mén)、本系統以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買(mǎi)服務(wù)項目,為了方便服務(wù)對象選擇,需要確定多家供應商的。例如,實(shí)踐中的憑單制政府購買(mǎi)服務(wù)?!掇k法》同時(shí)還規定了兜底條款,今后隨著(zhù)實(shí)踐的發(fā)展,財政部還可以規定其他適用框架協(xié)議采購方式的情形。 

  執行中需要注意的:一是框架協(xié)議采購方式不能濫用,以免妨礙市場(chǎng)秩序,沖擊項目采購。對前述第一種適用情形,按規定要實(shí)施批量集中采購的,不能實(shí)施框架協(xié)議采購。對前述第二種適用情形,主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購,通過(guò)簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數量不確定的采購合同滿(mǎn)足需求的,不能采用框架協(xié)議采購方式。二是框架協(xié)議采購為多頻次、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的,集中采購機構或者主管預算單位可以實(shí)施框架協(xié)議采購,也可以按項目采購來(lái)執行,并非強制其采用框架協(xié)議采購方式。但一旦選擇框架協(xié)議采購方式,就應當執行《辦法》的規定。 

  問(wèn):什么是封閉式框架協(xié)議采購?什么是開(kāi)放式框架協(xié)議采購?二者有什么區別?

  答:《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開(kāi)放式框架協(xié)議采購兩種形式,并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主。封閉式框架協(xié)議采購強調通過(guò)公開(kāi)競爭訂立框架協(xié)議,除經(jīng)框架協(xié)議約定的補充征集程序外,不能隨意增加協(xié)議供應商。開(kāi)放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標準等條件,凡是愿意接受協(xié)議條件的供應商都可以申請加入。 

  封閉式框架協(xié)議和開(kāi)放式框架協(xié)議都要通過(guò)公開(kāi)征集程序訂立,二者的主要區別在于:一是入圍階段有無(wú)競爭。在封閉式框架協(xié)議采購中,確定入圍供應商必須有競爭和淘汰,淘汰比例一般不低于20%,而且至少要淘汰一家供應商;而在開(kāi)放式框架協(xié)議采購中,供應商提出加入申請后,征集人會(huì )對申請文件進(jìn)行審核,如果供應商符合資格條件,并對征集公告中的框架協(xié)議內容和付費標準進(jìn)行了響應,就可以入圍,不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協(xié)議有效期內,不能隨意增加協(xié)議供應商,入圍供應商無(wú)正當理由不允許退出;而在開(kāi)放式框架協(xié)議有效期內,供應商可以隨時(shí)申請加入和退出。 

  問(wèn):封閉式框架協(xié)議采購和開(kāi)放式框架協(xié)議采購分別適用于什么情形?

  答:《辦法》規定,框架協(xié)議采購原則上應當采用封閉式框架協(xié)議采購,只有兩種情形可以采用開(kāi)放式框架協(xié)議采購:一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中,因執行政府采購政策不適合淘汰供應商的,比如疫苗采購;以及受基礎設施、行政許可、知識產(chǎn)權等限制,供應商數量在3家以下,并且不適合淘汰供應商的,比如在一些地方,電信服務(wù)商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中,能夠確定統一付費標準,并且為了更好地向公眾提供服務(wù),需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應商都加入的政府購買(mǎi)服務(wù)項目。比如,政府購買(mǎi)失業(yè)培訓、養老、體檢等服務(wù),服務(wù)對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明,從入圍供應商中自主選擇服務(wù)機構。 

  問(wèn):封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的評審規則有哪些,在執行中需要注意什么?

  答:封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規則是根據框架協(xié)議采購的競爭特點(diǎn)來(lái)設置的,包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jì)?yōu)先法。 

  《辦法》規定,價(jià)格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標準明確、統一,就可以在滿(mǎn)足這些要求的基礎上,只圍繞價(jià)格開(kāi)展競爭,這是國際通行的競爭方法,也是最直接、最公平、使用最普遍的方法,有利于推動(dòng)明確產(chǎn)品的需求標準。例如,電腦等產(chǎn)品有明確的標準,采用價(jià)格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量,也有效控制了高價(jià)問(wèn)題。使用價(jià)格優(yōu)先法要注意結合實(shí)際需要,細分領(lǐng)域和等次,合理確定需求標準。這里需要說(shuō)明的是,實(shí)踐中確定會(huì )計、審計等服務(wù)需求標準有一定的難度,主管預算單位、行業(yè)協(xié)會(huì )和相關(guān)企業(yè)要共同努力,推進(jìn)服務(wù)標準的研究制訂工作,逐步確立針對產(chǎn)品質(zhì)量、能夠開(kāi)展競爭評判的具體要求,而不僅僅是依靠會(huì )計準則、審計準則等行業(yè)通用規范。在第二階段確定成交供應商時(shí),采購人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇,也可以通過(guò)順序輪候或者二次競價(jià)的方式來(lái)確定。 

  《辦法》對質(zhì)量?jì)?yōu)先法的適用范圍是嚴格限制的,僅適用于兩類(lèi)項目:一是有政府定價(jià)或者政府指導價(jià),無(wú)法競價(jià)的;二是對功能、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設備,例如,一些檢測、實(shí)驗設備,主要是為了滿(mǎn)足科研需要,鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)品應用,可以在一定限度內減少對價(jià)格因素的考慮。使用質(zhì)量?jì)?yōu)先法應當在需求調查的基礎上,結合需求標準科學(xué)確定最高限制單價(jià)和質(zhì)量競爭因素。在第二階段確定成交供應商時(shí),可以不再競爭價(jià)格。 

  問(wèn):框架協(xié)議的訂立主體是誰(shuí)?訂立主體應當如何落實(shí)《辦法》的規定?

  答:框架協(xié)議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。對于集中采購目錄以?xún)绕纺恳约芭c之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協(xié)議;集中采購目錄以外品目,由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預算單位,如醫院、高校等,確有需要的,經(jīng)其主管預算單位批準,也可以作為征集人組織實(shí)施框架協(xié)議采購,并按照《辦法》關(guān)于主管預算單位的規定執行。 

  集中采購機構和主管預算單位要加強內控管理,結合《辦法》規定建立健全相關(guān)內控制度和操作規程,在采購需求確定、采購實(shí)施計劃編制、公開(kāi)征集活動(dòng)組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節全面落實(shí)主體責任,做好有關(guān)工作。一是做好框架協(xié)議采購前期準備。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求。集中采購機構要擬訂采購方案,報財政部門(mén)審核;主管預算單位要將本部門(mén)、本系統有特殊要求、需統一配置的小額零星采購列入部門(mén)集中采購項目,擬訂采購方案,報財政部門(mén)備案。同時(shí),要做好電子化采購相關(guān)準備,已有電子采購系統的,根據《辦法》規定優(yōu)化功能設置;沒(méi)有電子采購系統的,為避免重復建設,可選擇已開(kāi)發(fā)相關(guān)功能的第三方平臺實(shí)施框架協(xié)議采購。二是加強需求標準的制定,組織開(kāi)展需求調查,充分聽(tīng)取采購人、供應商和專(zhuān)家等的意見(jiàn),合理確定采購需求,并逐步形成各類(lèi)采購的需求標準。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià),充分開(kāi)展需求調查,形成與貨物、服務(wù)需求標準相對應的最高限制單價(jià),為供應商競爭報價(jià)提供基礎。四是根據工作需要和采購標的市場(chǎng)供應及價(jià)格變化情況,合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項目?jì)r(jià)格變化較大,有效期一般不超過(guò)1年;服務(wù)項目相對穩定,有效期一般不超過(guò)2年。五是開(kāi)展框架協(xié)議履行管理,包括對第二階段最高限價(jià)、需求標準的執行情況和確定成交供應商情況進(jìn)行管理,為第二階段合同授予提供工作便利,對入圍產(chǎn)品升級換代進(jìn)行審核,建立用戶(hù)反饋和評價(jià)機制,公開(kāi)封閉式框架協(xié)議第二階段成交結果,辦理入圍供應商清退和補充事宜等。 

  問(wèn):針對以往協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購中存在的質(zhì)次價(jià)高、“買(mǎi)得便宜用得貴”等問(wèn)題,《辦法》規定了哪些舉措?

  答:解決協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購中的突出問(wèn)題,關(guān)鍵是要落實(shí)好《辦法》確立的核心競爭機制,包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀(guān)性、兩階段選擇等。除此以外,《辦法》還規定了一些措施:一是集中采購機構、主管預算單位要盡可能確保采購需求標準與最高限制單價(jià)相匹配。二是對封閉式框架協(xié)議供應商入圍設置不同淘汰率,一般不得低于20%。但是對于采用質(zhì)量?jì)?yōu)先法的儀器設備采購,由于沒(méi)有政府定價(jià)、政府指導價(jià),評審環(huán)節又未開(kāi)展價(jià)格競爭,為更好地平衡質(zhì)量與價(jià)格的關(guān)系,將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場(chǎng)上已有銷(xiāo)售的規格型號,不能采用專(zhuān)供政府采購的產(chǎn)品,避免同一貨物因使用專(zhuān)供政府采購的型號導致價(jià)格不可比。同時(shí),要求貨物項目的每個(gè)采購包只能用一個(gè)產(chǎn)品響應,避免多產(chǎn)品響應形成報價(jià)組合,干擾價(jià)格競爭。四是對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備,引入全生命周期成本理念,要求供應商同時(shí)對3年以上約定期限內的專(zhuān)用耗材進(jìn)行報價(jià),并在評審時(shí)考慮專(zhuān)用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制,當采購人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應商采購相同貨物,而入圍供應商又不同意將價(jià)格降至非入圍供應商報價(jià)以下的,可將合同授予該非入圍供應商。 

  問(wèn):供應商對框架協(xié)議采購活動(dòng)有異議的,如何救濟?相關(guān)違法行為如何處理?

  答:在框架協(xié)議采購的兩階段,供應商均可依法提出質(zhì)疑和投訴??蚣軈f(xié)議訂立階段,供應商如認為征集相關(guān)的文件、過(guò)程和入圍結果使自己權益受損的,可依法向征集人提出質(zhì)疑,對質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意或征集人未按時(shí)答復的,可依法向財政部門(mén)提出投訴。合同授予階段,供應商如認為二次競價(jià)、順序輪候過(guò)程和成交結果使自己權益受損的,可依法向采購人、采購代理機構提出質(zhì)疑,對質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意或采購人、采購代理機構未按時(shí)答復的,可依法向財政部門(mén)提出投訴。采購合同履行過(guò)程中產(chǎn)生的爭議,按照合同約定和民法典等法律法規規定處理,不屬于質(zhì)疑和投訴范圍。質(zhì)疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實(shí)施條例、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規定執行。 

  為保障《辦法》的有效實(shí)施,《辦法》根據政府采購法及其實(shí)施條例,規定了不同情形的處理措施,以及主管預算單位、采購人、采購代理機構、供應商、財政部門(mén)及其工作人員等各方主體的法律責任。 

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